Renúncia à razão

José Roberto Afonso – Economista, pesquisador do FGV IBRE e professor do IDP
Kleber Pacheco de Castro – Economista, doutorando do PPGCE/Uerj e consultor da Finance

Diante da crise, há uma tendência a se buscar um culpado. Nem sempre a racionalidade impera. Ultimamente a renúncia tributária (ao lado dos subsídios creditícios) tem sido tratada como grande vilã e panaceia para a crise fiscal brasileira. Reduzir fortemente ou anular tais benefícios seria o suficiente para voltar a gerar superávit primário?

Desde já, se defende que todo e qualquer gasto público, inclusive os realizados de forma indireta, deve ser avaliado periodicamente, cotejado custo aos benefícios e comparados os obtidos aos almejados. Se assim fosse feita avaliação consistente do desempenho, é provável que parte dos benefícios fiscais já teria sido revertido.

Seria bom atentar para alguns conceitos em meio ao atual debate. Obviamente é mais complicado medir a redução da receita do que apenas registrar o pagamento de uma despesa do governo. Nem sempre o que se estima efetivamente se confirma, muito menos é perfeitamente pacífica a metodologia para calcular tais gastos¹ (não há um manual nacional sobre o tema).

Dois princípios têm sido ignorados no atual debate. Primeiro, se decidiu ignorar a reação dos contribuintes a uma eventual ação de mudança de um incentivo. Também não é fácil calcular a elasticidade, mas o mero bom senso já deveria bastar para saber que o montante estimado como renúncia dificilmente se transformaria em efetiva arrecadação, porque o contribuinte não manterá a mesma atitude econômica sendo mais tributado.

Segundo, se renunciou ao trabalho de atualizar o diagnóstico sobre o novo e real estado das artes da tributação no país diante da profunda e rápida revolução digital, econômica e social em curso.

Presos a antigos paradigmas, não se percebe que análises podem estar virando pelo avesso diante de novas tendências – como é o caso da “economia do bico” em que o Brasil está na vanguarda mundial na intensidade e diversidade na economia (equivocadamente chamada de “pejotização”).

Numerosos são os exemplos recentes de críticas às renúncias. Podemos tomar o caso da saúde como bom balizador das análises. Em comum, Ocké-Reis e Fernandes², Banco Mundial³, STN⁴, e Romero⁵ criticaram duramente a renúncia neste setor, alegando um certo conflito de interesses e sobretudo a regressividade do gasto.

Antes de tudo, vale ressalvar que literatura internacional não é tão consensual nessas críticas às mesmas renúncias praticadas em outros países – como é o caso de Serocki e Murphy (2009)⁶, em análise do caso americano.

A primeira crítica é que recursos públicos não deveriam financiar atividades privadas. Bravatas populistas à parte, uma tese é que o governo só deveria recorrer ao sistema privado se o seu custo médio for inferior ao mesmo do sistema público.

Em um exercício simplório, se verifica que a população brasileira em 2015 era de 204 milhões de habitantes, boa parte dependente do SUS, outra acessando a rede privada (49 milhões eram beneficiários de planos de saúde).

Por diferença, com os 155 milhões de usuários do SUS foram gastos em ações e serviços públicos de saúde cerca de R$ 232,7 bilhões⁷, ou seja, R$ 1.500 por beneficiário. Já o gasto tributário⁸, com deduções em saúde no IRPF e no IRPJ no mesmo ano, foram calculados pela RFB em R$ 16 bilhões, ou seja, R$ 327 por beneficiário. Mais do que a diferença do gasto público per capita, importa atentar para o aumento de pressão sobre a rede e o orçamento do SUS como consequência imediata da redução das deduções de gastos médicos no IR, especialmente no caso dos empregadores⁹. Por hipótese, se apenas um quarto dos beneficiários que hoje só recorrem à rede privada migrassem para a do SUS, o seu gasto nacional precisaria aumentar em R$ 18 bilhões, sem a menor garantia do concomitante aumento de arrecadação.

Mesmo que o fosse, não mais do que 15% dessa arrecadação seria vinculada para a saúde, fora o fato de que, no caso federal, esbarraria no recente teto constitucional para aumento do gasto. Isso certamente resultaria em mais pressão sobre os orçamentos estaduais e, sobretudo, municipais.

As deduções do IRPF¹⁰ concentram as críticas ao gasto tributário em saúde, com pressuposto simples que, uma vez canceladas, a receita aumentaria exatamente no mesmo montante, estimado em R$ 15,5 bilhões em 2019¹¹. Ora, tal estimativa é feita de forma estática (ceteris paribus), assume elasticidade unitária e não contempla as mudanças no mercado de trabalho.

Não se pode nem mais tomar como verdade absoluta a ideia de que tais deduções sejam totalmente regressivas. Essa se baseia na hipótese de que as despesas médicas são relativamente crescentes com a renda, isto é, famílias mais ricas comprometam parcela maior de sua renda com despesas de saúde vis-à-vis às mais pobres. Porém, quando a RFB passou a publicar mais detalhadamente a consolidação do DIRPF, se pôde constatar que aquela relação esperada não se observa em todas as faixas de renda, conforme indicado na tabela anterior.

A relação positiva entre renda e despesas médicas ocorre até faixa em torno de 15 salários mínimos, quando a relação se inverte. Ainda assim, a renúncia em proporção da renda total é muito baixa – irrisórios 0,14% no global do IRPF. Tal razão passa de 0,1% para quem ganha entre 5 e 7 salários, para o maior benefício proporcional de 0,34% para ganhos entre 15 e 30 salários, e fica abaixo da média para renda acima de 60 salários.

Para os muito ou muitíssimo ricos, as deduções médicas têm pouca relevância em termos de renúncia, ao contrário da classe média que proporcionalmente mais se beneficia dessa dedução. Evidencia-se que é preciso muito cuidado na leitura da regressividade, que certamente não é uma verdade absoluta e aplicada a todos os contribuintes. Os declarantes de menor renda, até 3 salários, não se beneficiam dessa renúncia simplesmente porque não devem imposto de renda. Os que mais se beneficiam estão nas faixas que devem concentrar os maiores salários pagos por governos, empresas estatais e poucas entidades privadas.

A concentração de renda no Brasil é tão acentuada que, por mais que muito gastem com saúde e possam deduzir livremente do IRPF, ainda assim esse gasto é irrelevante diante de sua renda total – aliás, na qual predominam retiradas de lucros e ganhos de capital, e menos contam os rendimentos tributáveis com salários. No outro extremo, é preciso alertar que parcela majoritária dos assalariados, que recebem até 3 salários mínimos, não se beneficia diretamente da renúncia no seu imposto de renda (a maioria sequer está obrigada a declarar), mas em muito dependem da dedução realizada para o mesmo fim por seu empregador do IRPJ e da CSLL – ou seja, não se captará e poderá analisar o benefício que chega aos mais trabalhadores de menor renda analisando apenas a DIRPF. Isto sem contar que apenas o empregador que declara pelo lucro real é que usufrui desse benefício – ainda que sejam as maiores empresas, elas representavam apenas 3% do total de pessoas jurídicas do país¹².

O debate de equidade deve avaliar antes de tudo qual seria o impacto de reduzir ou eliminar o gasto tributário com saúde dos empregadores. O custeio dos planos de saúde coletivo empresarial continuaria existindo? Se extinto, qual o perfil do trabalhador que mais seria afetado? Evidências dos microdados da PNS¹³ mostram que seriam os trabalhadores de menor renda que sofreriam mais os efeitos, conforme gráfico.

Infelizmente, não é possível realizar mais inferências sobre a questão, pois está desatualizada a divulgação pela RFB da consolidação das fichas da DIPJ – a última que foi divulgada refere-se ao ano de 2013. Isso além de debilitar a análise, ainda suscita dúvidas sobre a fidedignidade das estimativas de gasto tributário empreendida pela RFB: como a RFB consegue realizar essa conta sem sequer ter consolidado as fichas da DIPJ após 2013? Quais parâmetros foram utilizados para concluir que o gasto tributário total do IRPJ/CSLL continuou se expandindo em meio a uma crise econômica e fiscal de 2014-2016?

Em suma, os números do gasto tributário não soam tão contundentes assim quando se põe na balança a relação custo-benefício destes. Há uma série de análises pormenorizadas e de simulações que precisariam ser feitas antes que este tipo de política seja atacada. Qualquer pessoa com senso mínimo de justiça fiscal não consideraria razoável um cidadão pagando menos IR devido ao abatimento de uma aplicação de botox. Isso deve ser combatido. Contudo, colocar todos os gastos tributários em um mesmo “pacote” sem avaliar o que é ou
não importante para o país parece uma atitude temerária – uma “caça às bruxas” sob o pretexto de salvação.

Em todos os casos há exageros e políticas malconduzidas, o que não significa que o instrumento em si seja um problema. É uma questão de avaliação e correção, como deveria ocorrer com qualquer política pública.

1 Receita Federal apura o gasto tributário por estimativa e em bases efetivas, divulgando resultados e metodologia em uma página específica de seu portal: https://goo.gl/OPselY.

2 Disponível em: https://goo.gl/KzLT64.

3 Disponível em: https://goo.gl/r1C9Ef.

4 Disponível em: https://goo.gl/k1mfzy.

5 Disponível em: https://goo.gl/mvkyy7.

6 Disponível em: https://goo.gl/kiscf4.

7 Disponível em: https://goo.gl/uVikvT.

8 Conceito disponível em: https://goo.gl/oZ6EJh.

9 Essa tese vale para além do que já ocorreu com a explosão do desemprego decorrente da recessão, mas também por fator permanente, como a conversão de emprego formal em trabalho independente. Ademais, os planos de saúde perderam 3,15 milhões de beneficiários entre dezembro de 2014 e junho de 2018, obviamente a maior parte por conta do aumento do desemprego (60% da queda no número de beneficiários é explicada pelos planos coletivos empresariais).

10 É interessante comentar à parte que, na última consolidação das declarações do IRPF publicada pela RFB, para ano-calendário de 2016 (ver em: https://goo.gl/bkg4XW), foram declarados pagamentos de R$ 61,7 bilhões para planos de saúde no Brasil, contra R$ 14,3 bilhões para hospitais, clínicas e laboratórios nacionais, e tão somente R$ 5,3 e 2,1 bilhões com dentistas e médicos no Brasil, respectivamente, seguidos de outros gastos (inclusive no exterior), que totalizam R$ 86,5 bilhões. Na apuração do imposto, por quem optou pela declaração completa, foi descontado a título de despesas médicas um montante menor, de R$ 70,2 bilhões – ou seja, se pagou 23% a mais do que se abateu do imposto – porque provavelmente alguns contribuintes tinham renda tributável submetida à declaração inferior aos pagamentos declarados (caso, por exemplo, de aposentados ou de assalariados na faixa de isenção e possivelmente contribuintes de maiores rendimentos oriundos de fontes não tributáveis).

11 Gasto tributário federal para 2019, estimado pela RFB (ver em: https://goo.gl/MpX5qh), com saúde monta a R$ 41,3 bilhões. Dos quais, R$ 15,5 bilhões (ou 37.5% do total) são contados como despesas médicas a reduzir o IRPF, e R$ 5,6 bilhões (ou 13,6% do total) como assistência médica aos empregados que diminuem o IRPJ – ou seja, as deduções dos impostos de renda ficam aquém de metade da renúncia vinculada à saúde (isenção de entidades filantrópicas e para medicamentos são outros itens que muito pesam para tanto).

12 Em 2014, último ano publicado pela RFB, havia 136 mil declarantes no regime do lucro real, de um total de 4.5 milhões de pessoas jurídicas no país (ver mais dados em: https://goo.gl/j0jcqz).

13 Disponível em: https://goo.gl/fmGhkr.

Fonte: Conjuntura Econômica – 15/12/2018
Por José Roberto Afonso, Kleber Pacheco de Castro

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