Análise de impacto regulatório e decisões baseadas em evidências

Avaliação de políticas públicas é prática pouco realizada no Brasil. O debate precisa avançar.

A crise sem precedentes observada em 2015 e 2016 e as medidas necessárias para retomar o crescimento evidenciaram a urgência de mudar a maneira como o governo trabalha. Nesse contexto, a Emenda Constitucional nº 95 abriu caminho para a retomada da credibilidade da administração financeira do governo federal, por meio da fixação do teto para os gastos públicos, exigindo que melhores escolhas sejam realizadas para a alocação de verbas. Políticas públicas com gastos expressivos e baixos resultados passaram a urgir revisão para uma melhor alocação de recursos. Ficou clara também a necessidade de se reduzir os custos e de aumentar a qualidade da regulação estatal para que houvesse maiores incentivos aos investimentos privados e a consequente retomada do crescimento.

De forma geral, a avaliação de políticas públicas, seja ex ante ou ex post, é prática pouco realizada no Brasil. A política regulatória, quando executada por agências reguladoras, configura-se como uma exceção. De fato, a Análise de Impacto Regulatório (AIR) já é adotada pelas agências, porém ainda não de forma sistemática e homogênea, necessitando, portanto, ser melhor institucionalizada, inclusive para possibilitar maior transparência e melhor compreensão do cidadão sobre o papel regulador do Estado e sobre as propostas regulatórias apresentadas.

Assim, na esteira do debate iniciado no Brasil há quase quinze anos sobre a melhoria da qualidade da regulação, foi realizada recentemente pelo Governo Federal consulta pública1[1] de dois documentos sobre a AIR: Diretrizes Gerais e Roteiro Analítico Sugerido para AIR (Diretrizes Gerais AIR) e Guia Orientativo para Elaboração de AIR (Guia AIR). É hora de esse debate ganhar corpo e avançar no Brasil para a implementação efetiva da AIR como regra.

A AIR é uma boa prática regulatória reconhecida internacionalmente voltada à melhoria regulatória por proporcionar transparência, robustez técnica e analítica ao processo decisório e à qual estão integrados processos de participação social para ouvir os interessados em uma possível nova regulação.

Não se trata de panaceia importada, mas de abordagem que busca avaliar, a partir de um problema regulatório, os possíveis impactos das alternativas de ação disponíveis para o alcance dos objetivos pretendidos, em vez de se limitar a justificar uma decisão regulatória já tomada. E é isso que faz toda a diferença.

Conforme destacado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a contribuição mais expressiva da AIR para a qualidade das decisões regulatórias não é a precisão dos cálculos, mas a própria ação de analisar, questionar, entender os potenciais impactos da regulação e explorar alternativas possíveis2[1]. Ou seja: o maior ganho está no processo.

Por buscar explicitar problemas regulatórios, objetivos a serem alcançados, opções disponíveis e possíveis consequências das decisões, em cada caso concreto, mediante a utilização de dados empíricos, diz-se que a AIR é uma abordagem que estrutura a decisão baseada em evidências.

Trata-se de tema de interesse de reguladores, de maneira geral, e não apenas de agências reguladoras, embora o debate sobre AIR e outras boas práticas regulatórias tenha ocorrido, de maneira predominante, por razões históricas, no âmbito das agências.

Longe de ser uma camisa de força, as diretrizes gerais configuram-se como padrões mínimos que podem ser complementados, sempre que necessário, buscando elencar elementos analíticos comuns para robustecer e sistematizar as análises dos reguladores. Estão em harmonia com o PL nº 6.621/2016, conhecido como “PL das Agências Reguladoras”, e tiveram como base amplo mapeamento prévio realizado, boas práticas internacionais e a experiência prática das agências.

Com a visão de direcionar aos casos de maior impacto potencial os esforços para a elaboração da AIR, que envolve processo oneroso em termos de recursos humanos utilizados e de tempo de análise, tanto para o regulador quanto para os atores externos, o modelo de AIR deve ser faseado em dois níveis, proporcional ao nível de complexidade e potencial de impacto da norma. Importante também externar os casos de não aplicabilidade, em decisões administrativas e análises de casos concretos por exemplo, e de possibilidade de dispensa de AIR, com base em deliberação da Diretoria das agências.

Vale destacar que a AIR traz em seu bojo uma profunda alteração na forma de pensar e de elaborar regulação que só tem sentido se integrada ao processo regulatório desde o seu início. Do contrário, se for feita ao final, quando as decisões relevantes já tiverem sido tomadas, a AIR será apenas mais um requisito formal a ser cumprido, ou seja: mais um custo administrativo. Por isso mesmo, as Diretrizes Gerais recomendam que a AIR seja iniciada o mais cedo possível.

Outro aspecto importante a ser destacado é a participação social, que deve ocorrer já durante a elaboração da AIR, fase em que a discussão com a sociedade tende a ser mais profícua porque não há ainda minuta de ato normativo que aponte para uma determinada opção já considerada.

A segunda proposta que foi colocada em consulta pública, o Guia AIR, por sua vez, orienta tecnicamente a elaboração de uma AIR. Sua proposta é apresentar o conteúdo básico e as linhas gerais que devem nortear a realização da análise, segundo as boas práticas internacionais. Como material de apoio, foi delineado para as situações mais comuns, considerando a experiência prática das agências, mas deixando, ao mesmo tempo, espaço para desenvolvimentos posteriores.

Certamente, não existe apenas um caminho para a formatação de um sistema de AIR, mas a documentação3[1] que fundamentou a consulta pública buscou dar transparência às premissas utilizadas ao longo dos trabalhos:

Em função dos resultados do mapeamento prévio realizado, que faz parte da documentação referida acima e que contou com a participação de todas as agências reguladoras federais, além dos Ministérios da Fazenda; do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do INMETRO, foram consideradas premissas relativas a linguagem aberta e pouco prescritiva; simplicidade e evolução ao longo do tempo; orientações mais detalhadas no Guia; foco mais gerencial e menos procedimental e flexibilidade metodológica.

Espera-se, com as Diretrizes Gerais e com o Guia AIR, contribuir para avanço do debate no Brasil sobre decisões públicas baseadas em evidências, no âmbito do qual também figura o recém lançado Guia Prático de Avaliação Ex Ante de Políticas Públicas4[1]. Ambas as iniciativas, é bom frisar, visam ao aperfeiçoamento da governança pública, por meio de maior transparência e participação social na elaboração de políticas públicas.

O foco inicial para a implementação efetiva da Análise de Impacto Regulatório foi começar com as agências reguladoras, órgãos que já possuem a prática da AIR. Em um segundo momento, outros reguladores que não são agências devem passar a adotar a AIR como prática. Com tais iniciativas em funcionamento, busca-se a promoção de um salto institucional no País e na forma de se conceber políticas públicas e regulação e de entregar a prestação de serviços públicos à sociedade, algo que precisa ocorrer em qualquer governo independente do seu viés ideológico.

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1[1] Documentos disponíveis em http://www.casacivil.gov.br/regulacao/consulta-publica

2[1] OCDE (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis – RIA, Versão 1.0 Outubro 2008. Disponível em: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf (Consultado em 07/07/17)

3[1] Nota Técnica nº 1/AESP/SAG/CCPR, disponível em http://www.casacivil.gov.br/regulacao/consulta-publica/consulta-publica-001-2017/abertura/documentacao-produzida-para-construcao-das-diretrizes-gerais-e-do-guia-air

4[1] Disponível em http://www.casacivil.gov.br/central-de-conteudos/downloads/153743_analise-ex-ante_web_novo.pdf

Kelvia Frota de Albuquerque – Formada em economia na Universidade de Brasília com pós-graduação em administração pública pela Fundação Getulio Vargas, servidora pública federal, Assessora Especial na Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República (SAG/Casa Civil/PR).

Marcelo Pacheco dos Guaranys – Formado em economia pela Universidade de Brasília e em Direito pelo Centro Universitário de Brasília, Mestre em Direito Público pela Universidade de Brasília, ex-Diretor Presidente da ANAC, atualmente Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República

 

Por Kelvia Frota de Albuquerque e Marcelo Pacheco dos Guaranys

Fonte: JOTA – 27/04/2018

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